習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要加快推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)自主創(chuàng)新，加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)，加快提高網(wǎng)絡(luò)管理水平，加快增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間安全防御能力，加快用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)推進(jìn)社會(huì)治理，加快提升我國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的國(guó)際話語權(quán)和規(guī)則制定權(quán)，朝著建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)不懈努力。
移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)作為構(gòu)建萬物互聯(lián)、人機(jī)交互、天地一體的新一代網(wǎng)絡(luò)空間的重要組成部分，在推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用。而無線電頻譜是支撐移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新興無線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，是實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的重要載體。
1無線電頻譜資源的戰(zhàn)略價(jià)值
（1）無線電頻譜資源的概念和內(nèi)涵
根據(jù)國(guó)際電信聯(lián)盟《無線電規(guī)則》和《中華人民共和國(guó)無線電頻率劃分規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《劃分規(guī)定》），無線電頻譜是指0~3000GHz范圍內(nèi)電磁波頻率的集合。無線電頻譜是一種自然資源，具有有限性、非耗竭性、傳播固有性、易受污染性等特征。《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第五十條規(guī)定“無線電頻譜資源屬于國(guó)家所有”。為了充分、合理、有效地利用無線電頻譜資源，《無線電規(guī)則》中定義了42種無線電業(yè)務(wù)，涵蓋了所有的無線電應(yīng)用。我國(guó)的《劃分規(guī)定》將無線電頻譜劃分為若干頻段，一種或多種無線電業(yè)務(wù)可在規(guī)定條件下使用某一頻段。目前，由于技術(shù)發(fā)展所限，各類無線電應(yīng)用主要使用60GHz以下的頻譜資源，其中3GHz以下頻段應(yīng)用最為密集。
（2）無線電頻譜資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值
相關(guān)研究表明，2013年我國(guó)無線電頻譜相關(guān)產(chǎn)業(yè)核心產(chǎn)值的GDP占比為3.66%。預(yù)計(jì)到2020年，得益于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等的高速發(fā)展，這一比例將達(dá)到4.59%。2013年，全球移動(dòng)通信系統(tǒng)協(xié)會(huì)(GSMA)發(fā)布的《歐洲頻譜使用的評(píng)估》報(bào)告指出，預(yù)計(jì)到2023年，歐盟27國(guó)移動(dòng)通信服務(wù)產(chǎn)生的年經(jīng)濟(jì)價(jià)值將達(dá)到4770億歐元。近年來，各類無線電系統(tǒng)承載的安全、商業(yè)、公益等方面的應(yīng)用越來越多，為豐富人們的物質(zhì)生活和精神生活提供了有力保障，產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)效益。比如，在醫(yī)療方面，移動(dòng)通信廣泛應(yīng)用于老人看護(hù)、遠(yuǎn)程診療、病情監(jiān)控等；在教育方面，基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的遠(yuǎn)程教學(xué)，使得優(yōu)質(zhì)教育資源隨時(shí)隨地可以被更多人獲得。
（3）無線電頻譜管理
在2016年3月發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第二十五章“構(gòu)建泛在高效的信息網(wǎng)絡(luò)”中，明確提出“優(yōu)化國(guó)家頻譜資源配置，加強(qiáng)無線電頻譜管理”。一般認(rèn)為，有效的頻譜管理應(yīng)遵循如下原則：
①無線電頻譜的使用效率最大化；
②確保頻譜能夠用于新的技術(shù)和服務(wù)；
③公平、有效、透明的頻譜授權(quán)過程；
④基于市場(chǎng)需求分配和授權(quán)頻譜；
⑤促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；
⑥確保頻譜對(duì)于重要公共利益相關(guān)應(yīng)用是可獲得的。
我國(guó)主要利用法律、經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)手段進(jìn)行頻譜資源管理。特別是新版《中華人民共和國(guó)無線電管理?xiàng)l例》于2016年12月1日起施行，為無線電頻譜管理提供了更加有力的法律手段。
2當(dāng)前我國(guó)無線電頻譜管理面臨的主要問題
（1）頻譜資源供求失衡
從頻譜資源的供求關(guān)系來看，一方面需求總量持續(xù)維持高位，并保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新一代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，無線技術(shù)寬帶化、泛在化、協(xié)同融合的趨勢(shì)越發(fā)明顯，頻譜需求呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。根據(jù)GSMA和中國(guó)信息通信研究院發(fā)布的最新報(bào)告顯示，到2020年，中國(guó)的物聯(lián)網(wǎng)連接總數(shù)將達(dá)到10億，2030年，將達(dá)到百億量級(jí)。另一方面，由于無線電波的傳播特性及元器件的制造工藝等限制，最好用、常用的無線電頻譜資源已分配殆盡，黃金頻段很難找到大塊頻率來滿足寬帶化、泛在化的需求。
而這種供求失衡是結(jié)構(gòu)性的。實(shí)際上，頻譜資源在不同時(shí)域、頻域、空域的使用效率差異較大。從頻域來看，各行各業(yè)對(duì)于3GHz以下黃金頻段的需求非常迫切，例如電信運(yùn)營(yíng)商、鐵路、廣電、民航等應(yīng)用都集中于此頻段；從地域來看，核心城區(qū)、人口密集區(qū)，無線電應(yīng)用繁多，對(duì)頻率需求相對(duì)較大，而偏遠(yuǎn)地區(qū)的需求量較小。
（2）管理模式單一，且靜態(tài)獨(dú)占式分配較多
無線電頻譜承載的業(yè)務(wù)中，既有面向群眾日常生活的公眾移動(dòng)通信、廣播電視等業(yè)務(wù)，也有民航和氣象等涉及生命安全和公益性的業(yè)務(wù)，更有涉及國(guó)家安全的軍事國(guó)防、搶險(xiǎn)救災(zāi)等業(yè)務(wù)。針對(duì)不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)，應(yīng)采用差異化的管理模式。
近年來，對(duì)于市場(chǎng)化程度高的無線電業(yè)務(wù)，歐美等國(guó)的頻譜分配方式已經(jīng)逐漸由較早的行政審批模式、評(píng)審模式轉(zhuǎn)為拍賣、招標(biāo)等市場(chǎng)化的模式。此外，作為一種高效的頻譜管理模式，頻譜“公用”模式（包括免執(zhí)照和共享方式）也逐漸在世界范圍內(nèi)被采用。
目前在我國(guó)，行政審批仍是無線電頻譜分配的主要方式，這種方式行政效率較高，便于集中管理。但對(duì)于某些商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)充分的頻段而言，存在頻譜資源價(jià)值體現(xiàn)不明顯的問題。而且，絕大多數(shù)已分配頻譜是采用獨(dú)占式授權(quán)的方式分配和使用的。也就是說，無線電管理部門將不重疊的頻帶分配給特定的用戶獨(dú)占使用。這種分配機(jī)制，能夠有效地避免系統(tǒng)間干擾，具備較高的可靠性和穩(wěn)定性。但是，由于授權(quán)用戶獨(dú)占頻段，對(duì)多數(shù)無線電業(yè)務(wù)類型來說，頻譜使用效率相對(duì)較低，資源利用不夠充分，加深了頻譜的供需矛盾。
（3）“事中事后”監(jiān)管有待加強(qiáng)，閉環(huán)管理機(jī)制尚未形成
目前，頻譜管理部門主要注重頻率規(guī)劃和分配等“事前”管理，在頻率使用情況的評(píng)估與監(jiān)督等“事中事后”的管理環(huán)節(jié)相對(duì)薄弱，沒能形成有效的頻率回收機(jī)制。這與十八大后，黨中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體強(qiáng)調(diào)的簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)“事中事后”管理的要求還有很大差距。對(duì)頻率資源使用效率評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法的研究還處在探索階段，距離建立健全頻率回收、重耕和再利用的相關(guān)制度還有很長(zhǎng)的路要走。另外，頻譜資源閉環(huán)管理機(jī)制尚未形成。近幾年來，無線電管理部門組織開展的頻率使用評(píng)估工作，是加強(qiáng)事后監(jiān)管工作的重要實(shí)踐。
3動(dòng)態(tài)頻譜共享管理模式是提升我國(guó)無線電管理水平的有效途徑
《國(guó)家無線電管理規(guī)劃（2016-2020年）》明確指出“完善頻率動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，推進(jìn)頻率利用由獨(dú)享模式向共享模式轉(zhuǎn)變”并“推動(dòng)頻率動(dòng)態(tài)共享等技術(shù)的研發(fā)與使用”，表明我國(guó)無線電管理部門將動(dòng)態(tài)頻譜共享作為未來頻率使用的重要方向之一。
（1）動(dòng)態(tài)頻譜共享管理模式的概念及技術(shù)基礎(chǔ)
以上分析可見，靜態(tài)獨(dú)占式頻譜使用方式已經(jīng)不能適應(yīng)未來發(fā)展的需要。從技術(shù)上講，動(dòng)態(tài)頻譜共享是大勢(shì)所趨，它可以極大地提高頻譜利用率。所謂動(dòng)態(tài)頻譜共享，是指將用戶劃分為主要用戶和次要用戶的基礎(chǔ)上，頻譜可以在多個(gè)維度被多個(gè)用戶共享使用。也就是說，在保證主用戶不受干擾的前提下，可以通過設(shè)計(jì)牌照權(quán)限，使得次要用戶在一定的時(shí)間、一定的地點(diǎn)、一定的發(fā)射功率以及一定的干擾保護(hù)限制下使用原本被主要用戶獨(dú)占使用的頻譜資源。
動(dòng)態(tài)頻譜共享可以通過不同的方法實(shí)現(xiàn)。目前，主要有以下兩類：
①使用認(rèn)知無線電技術(shù)（CR），實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)頻譜選擇。CR技術(shù)能夠自動(dòng)地檢測(cè)周圍的無線電環(huán)境情況，智能地調(diào)整系統(tǒng)的參數(shù)以適應(yīng)環(huán)境的變化，在對(duì)授權(quán)用戶不造成干擾的前提下，從時(shí)間、空間、頻率等多維度利用空閑的頻譜資源。
②通過完善的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行動(dòng)態(tài)頻譜管理。即次要用戶通過查詢數(shù)據(jù)庫來獲得一定區(qū)域內(nèi)空閑頻譜的情況，從而“見縫插針”地使用相應(yīng)的頻譜資源。目前，美國(guó)工作在電視“白頻譜”上的免執(zhí)照設(shè)備就是通過此原理來工作的。
（2）實(shí)施動(dòng)態(tài)頻譜共享的步驟
①頻譜評(píng)估
通過頻譜評(píng)估，無線電管理部門可以對(duì)各個(gè)頻段的使用情況進(jìn)行較為全面的了解，從而為建設(shè)完善的數(shù)據(jù)庫做準(zhǔn)備。另外，對(duì)于那些使用效率較低的頻段，在實(shí)施頻譜共享之前，可以進(jìn)一步進(jìn)行頻率的壓縮、騰退或重耕。
為了較好地開展頻率評(píng)估工作，需要建立一套完備的評(píng)估指標(biāo)體系。大體上，評(píng)估指標(biāo)包括三類：頻率、臺(tái)站、業(yè)務(wù)。其中，頻率類指標(biāo)以頻率占用情況為分析目標(biāo)，以全國(guó)頻率數(shù)據(jù)庫和無線電監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為主要數(shù)據(jù)來源開展分析；臺(tái)站類指標(biāo)以臺(tái)站數(shù)量、覆蓋、分布等為分析目標(biāo)，以臺(tái)站數(shù)據(jù)庫為主要數(shù)據(jù)來源開展分析；業(yè)務(wù)類指標(biāo)以無線電業(yè)務(wù)特征為分析目標(biāo)，明確各類業(yè)務(wù)的服務(wù)質(zhì)量要求、保護(hù)要求等。
②無線電業(yè)務(wù)分級(jí)
為了實(shí)施動(dòng)態(tài)頻譜共享，對(duì)無線電業(yè)務(wù)進(jìn)行分級(jí)是必要的。通過分級(jí)，無線電管理部門可以明確哪些無線電業(yè)務(wù)能夠接受共享方式使用頻譜，從而引入共享執(zhí)照，允許頻率動(dòng)態(tài)共享，并針對(duì)不同業(yè)務(wù)級(jí)別制定相應(yīng)的共享方式。用于國(guó)家安全、政府事務(wù)、重大活動(dòng)等的業(yè)務(wù)，可以明確不能與其他業(yè)務(wù)共享使用頻率；即使共享使用，此類業(yè)務(wù)也具有絕對(duì)的優(yōu)先級(jí)。一般的社會(huì)公益、商業(yè)等業(yè)務(wù)應(yīng)用，可以以動(dòng)態(tài)共享方式使用頻譜，并視商業(yè)化程度及頻譜占用度收取頻占費(fèi)。也可以根據(jù)具體特征進(jìn)行細(xì)致的業(yè)務(wù)分類。
③建立頻譜共享系統(tǒng)
為了實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)頻譜共享，從管理角度來看，無線電管理部門需要制定相關(guān)政策，以確保頻譜共享涉及的當(dāng)前主要用戶和將以共享方式使用的次要用戶的相關(guān)權(quán)益；從技術(shù)角度來看，在擬用于共享的頻段，要建設(shè)完善的共享數(shù)據(jù)庫或者研發(fā)采用最新認(rèn)知無線電技術(shù)的無線電設(shè)備，并建立完善的接入控制機(jī)制，從而保障頻譜共享的實(shí)施。
4我國(guó)實(shí)施動(dòng)態(tài)頻譜共享管理模式的基礎(chǔ)
（1）頻率評(píng)估方面
在法律基礎(chǔ)方面，最新頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)無線電管理?xiàng)l例》第八章第五十八條明確規(guī)定“無線電管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立無線電電磁環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度”。
在技術(shù)實(shí)踐方面，2016年，國(guó)家無線電辦公室在全國(guó)范圍內(nèi)開展了“頻譜使用評(píng)估”專項(xiàng)活動(dòng)，制定下發(fā)了多份規(guī)范性文件，對(duì)包括公眾移動(dòng)通信頻率在內(nèi)的部分重點(diǎn)頻段進(jìn)行了使用情況評(píng)估。在全國(guó)范圍內(nèi)，無線電管理機(jī)構(gòu)累計(jì)開展道路監(jiān)測(cè)近40萬公里，監(jiān)測(cè)時(shí)長(zhǎng)近20萬小時(shí)，采集數(shù)據(jù)超過30TB，基本掌握了所設(shè)定的評(píng)估頻段的使用情況。2016年12月初，國(guó)家無線電辦公室正式下發(fā)了《關(guān)于無線電頻譜使用評(píng)估常態(tài)化試運(yùn)行的通知》，對(duì)無線電頻譜使用評(píng)估通用方法進(jìn)行了規(guī)范，將頻譜使用評(píng)估作為一項(xiàng)常態(tài)化工作確立下來。
（2）頻譜共享系統(tǒng)實(shí)踐與研究方面
在全球大部分地區(qū)和國(guó)家，工作于5GHz頻段的無線接入系統(tǒng)均采用動(dòng)態(tài)頻率選擇（DFS）技術(shù)，對(duì)在用的雷達(dá)系統(tǒng)進(jìn)行檢測(cè)和避讓，實(shí)現(xiàn)了無線接入系統(tǒng)與雷達(dá)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)共享頻率資源。歐洲各國(guó)一直致力于授權(quán)頻譜共享（LSA）的研究和實(shí)踐，歐盟于2012年通過了開展無線電頻譜政策計(jì)劃的提案，支持LSA作為頻譜共享的一種方式。2013年4月，芬蘭在2.3GHz頻段TD-LTE網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行了全球首次ASA/LSA頻譜共享試驗(yàn)，意大利、法國(guó)也開展了與LSA類似的試驗(yàn)。在美國(guó)，動(dòng)態(tài)頻譜共享的實(shí)踐工作主要集中在廣播電視頻段的白頻譜和3.5GHz頻段三層共享接入方案。上述案例，將為我國(guó)動(dòng)態(tài)頻譜共享實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)。
目前，關(guān)于我國(guó)動(dòng)態(tài)頻譜共享的實(shí)踐問題，主要還處于研究論證階段，原“863”計(jì)劃、原“973”計(jì)劃、國(guó)家科技重大專項(xiàng)、國(guó)家科學(xué)自然基金等資助了一系列動(dòng)態(tài)頻譜共享的研究課題，對(duì)動(dòng)態(tài)頻譜共享技術(shù)的解決方案、關(guān)鍵技術(shù)、原型驗(yàn)證、頻率管理等方面開展了論證和分析，項(xiàng)目主要聚焦于移動(dòng)通信系統(tǒng)與廣播電視和雷達(dá)系統(tǒng)的共享問題。
5實(shí)施動(dòng)態(tài)頻譜共享管理模式面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)措施
（1）無線電業(yè)務(wù)分級(jí)體系有待逐步完善
對(duì)無線電業(yè)務(wù)進(jìn)行適當(dāng)分級(jí)，是實(shí)施動(dòng)態(tài)頻譜共享的前提基礎(chǔ)。目前，在國(guó)際電聯(lián)《無線電規(guī)則》層面，只將航空無線電導(dǎo)航、應(yīng)急示位標(biāo)等系統(tǒng)涉及的業(yè)務(wù)定義為安全業(yè)務(wù)，規(guī)定不能將其劃分為次要業(yè)務(wù)。這種分級(jí)方法過于簡(jiǎn)單，當(dāng)兩類或多類無線電業(yè)務(wù)都不涉及安全應(yīng)用時(shí)，業(yè)務(wù)分級(jí)不明確。
結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行頻率評(píng)估后，在準(zhǔn)備實(shí)施動(dòng)態(tài)頻譜共享的頻段，可以將各類業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的用戶定義為主接入用戶、次接入用戶和一般用戶。主接入用戶具有頻段使用的最高優(yōu)先級(jí)，需要在數(shù)據(jù)庫登記其部署情況，保障其不受來自其他用戶的有害干擾，在實(shí)際使用時(shí)具有頻段的獨(dú)占權(quán)，但在頻段空閑時(shí)，應(yīng)允許其他用戶使用；次接入用戶優(yōu)先級(jí)次之，在特定區(qū)域擁有頻譜短期優(yōu)先使用權(quán)，可使用高功率傳輸，并享有一定的服務(wù)質(zhì)量保證，免受其他次接入用戶的干擾，次接入用戶也須在數(shù)據(jù)庫內(nèi)登記，可以采取拍賣、二次交易等方式對(duì)次接入用戶進(jìn)行授權(quán)；一般用戶優(yōu)先級(jí)最低，不得對(duì)前兩類用戶產(chǎn)生干擾，它采用頻譜感知或數(shù)據(jù)庫登記等方式，在沒有主接入用戶和次接入用戶使用的特定時(shí)間和區(qū)域內(nèi)，才可接入頻譜。當(dāng)沖突發(fā)生時(shí)，一般用戶有義務(wù)騰出頻譜使用權(quán)，其設(shè)備應(yīng)具備多頻段操作能力和動(dòng)態(tài)頻譜選擇功能；當(dāng)某一頻段不可用時(shí)，設(shè)備可以在不同頻帶間切換，以保證其正常工作。一般授權(quán)用戶可免費(fèi)使用頻段，但只允許低功率發(fā)射。
建議無線電管理部門組織相關(guān)研究機(jī)構(gòu)，逐步梳理現(xiàn)有42種無線電業(yè)務(wù)在各頻段對(duì)應(yīng)系統(tǒng)的使用特征和應(yīng)用范圍，以推動(dòng)業(yè)務(wù)分級(jí)管理的實(shí)施。
（2）頻譜資源市場(chǎng)化分配機(jī)制有待完善
2002年，我國(guó)首次采用評(píng)選招標(biāo)的方式分配頻譜資源，進(jìn)行了市場(chǎng)化方式配置頻譜的有益探索，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。但近15年來，始終采用行政審批方式授權(quán)頻譜使用，授權(quán)業(yè)務(wù)獨(dú)占頻率的思想在各用頻行業(yè)與部門內(nèi)根深蒂固。
市場(chǎng)化管理模式涉及頻譜牌照的初次發(fā)放和頻譜使用權(quán)的轉(zhuǎn)移等。無線電管理部門除通過先到先得、選美式評(píng)審等行政管理模式外，主要還應(yīng)通過招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)化方式，為特定地點(diǎn)的特定頻譜資源分配運(yùn)營(yíng)牌照；而頻譜牌照的持有者在執(zhí)照有效期內(nèi)也可以通過二次交易分割和交易頻譜使用權(quán)，二手市場(chǎng)的價(jià)格由供需雙方?jīng)Q定，從而使頻譜價(jià)值達(dá)到最高。只有充分引入這些市場(chǎng)化的手段，動(dòng)態(tài)頻譜共享中的各級(jí)用戶才有共享頻譜資源的動(dòng)力，才會(huì)在經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益等各方面謀求最大化。
所以，無線電管理部門應(yīng)繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)市場(chǎng)化方式配置頻譜資源的研究和試點(diǎn)工作，將行政分配和市場(chǎng)配置結(jié)合起來，將不斷深化市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用結(jié)合起來，切實(shí)增強(qiáng)頻譜資源集約高效使用的能力，切實(shí)提高我國(guó)無線電頻譜的管理水平。
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原文登載于《中國(guó)無線電》雜志2018.01期，如需轉(zhuǎn)載請(qǐng)與該雜志社聯(lián)系。